【摘 要】 远程教育发展中存在着三方力量的博弈，我国远程教育需要实行“属地管理”，更需要省级人大的介入，以形成合理的远程教育管制结构。本文系北京天则经济研究所“政府体制改革研究项目（四期）”子课题成果之一。 

【关键词】 远程教育；管理结构；属地管理 

    高校远程教育的“属地管理” 

    自从１９９８年现代远程教育试点以来，教育部先后下发了多个文件，规范我国网络远程教育的发展。这些文件还同时为我们清楚地描述了近几年来我国高校远程教育发展的基本情况。细细读来，我们知道，１９９８年我国正式启动现代远程教育试点时，四所试点高校拥有自主设置专业、自主招生等自主权，在各省设置远程教学站点以及在当地招生时，只需向省级教育行政部门备案即可。随着远程教育快速发展，或大或小的问题涌现。教育部也确实难以直接管理全国６７所试点高校和上千个远程教学站点。而且，各地、各个高校远程教育学院千差万别，用一种方式或一个文件来规范，总有“一刀切”之嫌。于是，教育部下发一些原则意见，要求试点高校加强管理，并授权省级教育行政部门审批、检查当地远程教学站点。部分省级教育行政部门也授权地市级教育行政部门检查当地远程教学站。 

    这种授权显然符合十六大有关深化行政管理体制改革的精神。我国行政法专家杜钢建教授在就政府机构改革问题接受采访时多次强调了“属地管理原则”，他认为，学校、医院等原先由教育、卫生等系统管理，应下放到所在地去统一管理。当然这一过程不会一蹴而就，要有一个过程。 我国教育学专家袁振国博士认为：“我们应该确立这样的信念：中央可以做地方也可以做的事，坚决由地方去做；政府可以做学校也可以做的事，坚决由学校去做。地方或学校做不了或不愿做但又必须做的事，才是中央或政府应着力做好的事。” 

    三方力量的博弈 

    笔者认为，我国高校远程教育发展过程中，表现为三方力量的博弈。这三方分别是：学生－家长－媒体；试点高校远程教育学院及下属远程教学站点；（省级）教育行政部门。如果三方表现都中规中矩，也就不必博弈了。问题是，我们有理由假设三方都在追求“最少的投入，最大的产出”，可以把三方当作“经济人”，“合理地怀疑”它们可能会有“越轨行为”。 

学生－家长－媒体

    学生、家长、媒体，这三者基本上是处于同一条战线，但这种力量在远程教育快速发展的大背景中是“弱势群体”，除了期待、呼吁和“用脚投票”外，没有表现出多大的力量。虽然这也是一种“市场的力量”，但也许在转型国家，市场力量总是显得脆弱无奈。于是，三方的力量较量，经常也就变成了另外两方力量的博弈。 

远程教育学院和远程教学站点

    试点高校的远程教育学院内部按企业化机制运作，部分试点高校与大企业合作成立远程教育公司。试点高校还与各地的企业或学校合建当地的远程教学站点，并按一定的比例分配学生学费收入。教学站点的初期投入（主要包括卫星接收设备、电脑机房等）由当地的企业或学校自行解决。由于高校远程教育的初期投入大，合理的投资回报周期相对较长，不应急于收回投资。但资本的逐利性决定了不少远程教学站点的近期行为表现为“短期行为”，它们总是追求规模最大化，力求近几年的支出与收入之间差距最小化。于是，条件也许简陋，教学辅导也许跟不上，但多一个学生多一份收入，不少远程教学站点总是尽可能地多招学生，“点外设点”现象极为普遍。虽然教育部已明确规定远程教育站点要向当地省级教育行政部门报告每年的招生人数，但上报多少显然会有“灵活性”。一些省市教育行政部门并不清楚管辖区域内各个教学站点确切的招生学生人数。某个远程教学站点出了问题，也许我们不能完全责怪试点高校未能有效管理。但不管怎么样，两者的利益基本上还是一致的。一些人士认为，某些远程教学站点所存在的问题与试点高校还是有着直接的关联。 

    当然，大多数试点高校对于远程教育的发展相当重视，投入大量的人力和物力去建设课件资源，并探索适合于远程教育的教学方法和教学管理措施。为了能使更多的人有机会享用最优秀的教育资源，这些试点高校在多个省市建立了远程教学站点。例如，某重点大学远程教育学院在全国各地招收高校远程教育学生时，都以成本价向学生收取学费；在西部省份招生时，所收学费远低于成本价。但在个别省份，这些“外来者”可能会受到当地教育行政部门故意推迟审批远程教学站点设置申请的“礼遇”，这其中部分原因在于当地的试点高校也在发展远程教育，部分原因在于要保护当地高校的函授教育。个别省只允许一所试点高校在该省只能设立一个远程教学站点。某师范大学远程教育学院甚至遇到这样的情况：个别市县教育行政部门向在职中小学教师宣称远程教育的毕业文凭不予承认。 

教育行政部门

    在加入ＷＴＯ后，某些地方的教育行政部门却要借助各种方式阻止我国一些重点大学在该地设立（或者多设）远程教育站点，这确实很令人遗憾。起初，省级教育行政部门没有这种审批权限，更没有“关、停、并”的权力，原因是最初没有得到教育部的授权。大多数地方教育行政部门在教育部的授权下，迅速地治理了当地高校远程教育的混乱局面，为其健康发展发挥了积极的作用。 

    有媒体认为教育行政部门并没有管理起个别省的混乱局面。不过，省级教育行政部门认为，尽管远程教学站点在省级教育行政部门面前显得“相对弱小”，但当前政府要支持远程教育的发展，也应给予一定的自主权。另外，各项通知和条件中没有明确各项事务的处理办法，一些管理权力没有得到确认，很难操作。于是，许多问题就被当作“发展中的问题”搁在一边。 

    对此，另外两方力量显然有理由持“怀疑态度”：由省市教育行政部门来管制当地远程教育的发展，是否妥当呢？它们是否都能正确地贯彻教育部的正确指令呢？远程教育如此重要，我们怎么能把远程教学站点的审批和管制权力交给个别部门的若干人士？ 

    明确省级人大在教育领域的权限和职能 

    笔者认为，我国远程教育系统缺少合理的权力制衡机制，这是当前远程教育发展过程中所出现的各类问题的根源。当前，教育部向省级教育行政部门授权的方式无非就是一种“上级向下级分权”的方式。既然是“通知性授权”，就可以随时更改“通知”，也就有可能朝令夕改。省级教育行政部门仅仅是教育部的一个派出机构而已，无法独立地根据当地情况采取有效措施，现有的一些措施随意性较大。当然，由于教育部是我国高等教育的主管部门，许多责任“多次推敲”之后，无形之中教育部会成为最后的责任者。解决问题的办法之一就是发挥省级人大对本省高等教育发展的主管部门作用。远程教学站点的审批权应在省级人大，日常业务监督归省级教育行政部门。省级教育行政部门的权力应该来自于该省人大和教育部的共同授权。教育部可以摆脱日常性事务，更好地发挥战略规划、监督的作用。 

    近几年来，我国远程高等教育在快速发展过程中出现了许多问题，从表面上看是个别高校、个别远程教学站点不负责、唯利是图。但从根本上说，是没有建立起合理的权力制衡机制，没有发挥省级人大的管制职能。旧体制在网络时代显现出其弊端，远程教育管制陷入了一时松一时紧的怪圈。笔者认为，这需要《高等教育法》做出适当的修改。１９９８年８月２９日通过的《中华人民共和国高等教育法》并没有明确省级人大在高等教育方面的权限。例如，关于“高等学校的设立”，《高等教育法》第三章“高等学校的设立”第二十九条规定：“设立高等学校由国务院教育行政部门审批，其中设立实施专科教育的高等学校，经国务院授权，也可以由省、自治区、直辖市人民政府审批。对不符合规定条件审批设立的高等学校和其他高等教育机构，国务院教育行政部门有权予以撤销。”笔者认为，《高等教育法》应该明确：哪些事情可以由省级教育行政部门做主决定；哪些事情需要省级人大的介入；怎么处理省级人大与教育部的冲突，等等。修改完善的《高等教育法》会有助于我国高等教育界建立合理的权力制衡机制，有助于形成合理的远程教育管制结构。 

作者简介：刘凡丰，讲师，博士，复旦大学高等教育研究所（２００４３３）。
 
出处：《中国远程教育》